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[40]宪法宣告自己是国家的根本法，堪称是一种普遍现象。

将体现国家权益、具有宏观调控功能的税种划分为中央税，将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税。如果把行政机关所制定的规范性文件也纳入这里法的范畴，那么，税收法定原则就失去了其应有的控制政府征税权的功能。

２．从中央政府与地方政府之间的内部权力制约来看，中央与地方之间沟通、谈判的机制、程序不健全，弱化了分税制的财政分权制衡功能。其具体路径为：（一）根本举措：对中央与地方之间财政关系的宪法确认实现在中央与地方之间财政关系的宪法确认就是要做到：统领有关提供公共物品上的政府间职能分工、税收分割、财政转移支付以及财政补助等具体财政制度的基本原则，由且必须由公民（纳税人）或他们的代表机关在宪法中加以规定。既然纳税人是国家权力活动所需经济资源的提供者，那么国家就必须首先解决纳税人的生存和发展问题，才能继续讨论这个国家的经济、政治、文化等各方面的发展问题。１９９３年１２月国务院通过的《决定》虽然是分税制改革的直接依据，但算不上严格意义上的行政法规，只不过是一个行政决定。没有财政上的保障，地方政府要么因为缺血虚弱而失去其存在的意义，要么沦为上一级政府组织的附庸。

（ 25） 而中国的分税制并不是一种严格意义上的财政分权，而实际上是一种 中央对地方的授权。地方财政收入同口径比较增长了３．２倍。[11]美国联邦党人汉密尔顿也认为：掌握国库的权力可以被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的直接代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施。

[35]参见《全国人民代表大会议事规则》第18条。其中预算草案信息的公开主要应有三方面要求：（1）政府预算必须全面、准确地反映政府财政活动的真相，所有财政收支都应当在预算中详细批露。同时，相关信息应一并向人大代表和社会公众，包括民间团体、智库公开，以便其向人大常委会反映有价值的意见。事实上，这项改革在某些地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。

国会从此不仅拥有充足的资料来源，以对抗行政部门，而且总统的情报来源也不再具有绝对的优越性。预算不但对财政具有严密的控制权，也形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。

[45]我国人大对预算草案的修正权是否应有所限制，特别是能否对支出作增额修正，这一问题还有待于进一步的探讨。据上海财经大学一学者主持的中国财政透明度报告的评分，在政府财政信息透明方面，政府的平均得分只有20分（百分制）。有学者称，2006年，实际上政府总收入至少高达67000亿元，占当年GDP的32％。[51]同时，尽管不少国家也建立了专门机构行使初步审查权，但初步审查机构一般都仅有建议权。

[28]王海艳、戎明迈：《代表呼吁预算更透明》，《南方都市报》2009年3月7日。更为严重的问题是，目前政府的收入并没有完全纳入预算管理，仍有巨额的预算外资金。[31]预算上网也非普遍做法，大多数地方的政府预算，公众仍是可望而不可即。让各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，逐步提高人民代表真正参与决策的能力，防止社会的激烈冲突造成民主化的夭折。

[5]因此，政府的一切行为都必须向人民负责，人民应当直接或间接成为管理其自身事务的立法者和政策制定者，[6]任何法律、公共政策的制定都应当具有民意的基础。除了预算草案信息的公开以外，财经委、预工委对预算草案的初审、人大对预算草案进行会议审查过程的信息也应向公众公开，包括允许公众旁听、对一些涉及公共利益的重大项目的审议举行公听会，以使公众及时了解预算审议中的热点、争点并参与到审议过程。

[36]这也是实践中，我国政府预算基本都能不做重大修改、一次通过的重要原因之一。无论是《宪法》、《预算法》和其他相关法律、法规也都没有对人大审查预算草案的程序予以明确，这使得人大对预算草案进行审查的方式、步骤、顺序、时限均无矩可循。

[34]惠铭生：《代表能看懂的预算就是阳光财政了吗》，《中国青年报》2008年3月19日。如此一来，缺乏有效监控的政府财政权被滥用、乱决策、乱花钱的现象也就在所难免。张献勇：《预算权研究》，中国民主法制出版社2008年版，第107～113页。[2]参见王小乔：《四万亿冲刺》，《南方周末》2008年11月19日。[41]参见季卫东：《网络社会中的有限宪政革命》，http：／／artide．chinalawinfb．com/Article—Detail．asp?ArticleId=35139，2009年7月6日访问。即使预算方案十分合理的部门和项目，其合理的预算经费也会搁浅。

[30]但目前仍有很多部门并未按条例要求主动公开预算信息，即使在公众申请公开时也予以拒绝。[25]结果是自1954年第一届全国人大第一次会议召开后的35年中，全国人大一直是在无议事规则的状态下行使权力的。

第三，确立分项审批的表决方式。如果政府收取税款，形成公共资金后，却不让人民了解这些钱的具体支出情况，更不让人民对花费这些钱的计划发表意见，随意使用公共资金，则人民的财产权就受到了侵害，其保护自己财产、获得更大福利的需求无法得以满足，人民主权、责任政府的原则也无从显现。

可见，责任政府的首要要求就是政府的帐目——即公共资金的收支应是透明、可计算、可说明，受人民监督和控制的。[31]黄秀丽：《一次有关信息公开的行为艺术》，《南方周末》2009年5月21日。

[3]参见洪丹：《荒谬无比的岁末突击花钱》，《南方周末》2007年11月29日。在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑就是公共财政资金的征收和使用。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公众公开，接受公众监督，在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然会减少，人大对预算草案的审议也能更好地发挥实效。但综合表决制这一已显落伍的表决方式却至今仍在沿用。

[11]熊伟：《宪政与中国财政转型》，《法学家》2004年第5期。这一数据远远高出日本的2．38％、英国的4．19％、韩国的5．06％、法国的6．5％、加拿大的7．1％以及美国的9．9％。

（3）预算信息必须易于理解、具有可读性。[21]参见《中华人民共和国宪法》第62条、第99条。

因此人大代表一般不敢轻易行使预算否决权。德国议会审议预算的时间也有3个多月。

（5）明确初步审查的法律后果。总之，公共财政是现代民主政府的根基，其核心是代议机关掌握国家的预算审批权。这样既能实现加强人民代表大会和全体社会成员对政府财政行为监督和控制的目的，又兴许能象有的学者所设想的那样，以公共预算改革这样一个最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革[40]为契机，以预算审议为突破口来切实改变所谓议会不议的现状，把政治改革与经济改革直接衔接起来，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时所面临的各种各样的冲击力。[23]有长期关注和参与预算改革的学者坦言：目前在财政预算审议方面，人大还是橡皮图章。

与此同时，我国的社会保障制度却迟迟建立不起来，公共医疗服务严重不足，教育经费匮乏，政府大力宣传希望工程鼓励民众资助贫困孩子上学。在3月5日至3月7日3天时间里，代表们3天要审3个报告。

我国预算长期以来一直采取综合审批制，即将所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。[12]布伦南和布坎南甚至认为：财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。

美国从总统在每年2月的第一个周一前将预算草案提交议会，到6月30日前，国会完成年度拨款议案，时间长达6个月。[51]同前注[44]，张献勇书，第179页。